长江维护法有必要打破部分立法形式  访全国政协社会和法制委员会副主任吕忠梅 　

　　□　本报记者 　蒲晓磊

　　本年9月发布的十三届全国人大常委会立法规划显现，长江维护法被列入立法规划中的第一类项目(条件比较老练、任期内拟提请审议的法令草案)。

　　此刻，间隔吕忠梅带领团队调研长江流域，现已过去了22年——1996年，还在中南政法学院(现中南财经政法大学)任职的吕忠梅，带领团队沿着长江流域开展调研，环绕长江水资源维护立法进行研讨。

　　作为第十届、十一届、十二届全国人大代表，现任全国政协社会和法制委员会副主任的吕忠梅曾在全国人大会议上3次提交方案，屡次向有关部分主张，对长江维护进行立法。

　　现在，长江立法总算驶上了快车道。吕忠梅在感到欣喜的一起，也越发感触到时刻的急迫。

　　“现在来看，要拟定长江维护法，法学上尤其是法理上的预备仍是不行的，现有的环境法理论乃至整个法学理论也都缺少以支撑这样一部新式立法。处理长江维护立法的法理根底与法令理论问题，是法学研讨者的使命，这需求咱们对长江维护法进行契合法学理性的考虑和探究。”吕忠梅说。

　　吕忠梅近来在承受《法制日报》记者采访时指出，由于相关法令准则的碎片化，无法从根本上应对长江流域出现的生态系统退化趋势加重等问题，因而，被寄予厚望的长江维护法有必要打破部分立法形式，创建流域立法的新法理，从而为长江经济带开展奠定良法善治根底。

　　相关法令准则碎片化

　　未构成有用办理系统

　　为什么要给长江立法？这是拟定长江维护法首要要答复的问题。

　　吕忠梅介绍说，作为国家区域开展的严峻战略之一，长江经济带建造在2014年提出之初，就得到了长江流域各当地的热烈响应，纷纷表示“撸起袖子加油干”。可是，关于怎么“加油”怎么“干”却没有仔细研讨，基本上仍是沿用了“上项目”“增GDP”的老办法。

　　吕忠梅在带领研讨团队开端调研时发现，从2014年战略的提出到2015年下半年，长江经济带的11个省份依托长江经济带开展战略，依照“项目化”思路，规划了几万个建造项目，基本上是小城市变成大城市、大城市变国际化大都市，小工业区变成大园区。一时刻，长江经济带建造简直变成了项目比赛，长江生态系统的资源现状、承载才干被置之不顾。

　　流域的全体性维护缺少，生态系统退化趋势加重；水污染物排放量大，办理水平有待进步；资源开发和维护的对立杰出，长江资源环境严峻透支；环境危险的危险多，饮水安全保证压力大；产业结构和布局不合理，绿色开展相对缺少……在不妥规划的影响下，长江流域的生态环境问题益发杰出。

　　吕忠梅以“水污染物排放量大”的问题为例，给记者展现了一些数据和调研定论：从大数上看，长江每年接收的污水大概是一条黄河的径流量，相当于每年有一条黄河的污水流入长江，占全国总污水排放量的三分之二，单位面积的排放强度是全国平均值的两倍；部分支流污染严峻，滇池、巢湖、太湖等湖体富营养化问题杰出；环境办理方面根底设备欠账太多，乡镇乡村污水处理设备建造缺少；工业集聚区污水会集处理设备建造仍不完善；农业面源污染比较杰出，总磷污染逐步成为长江首要污染物之一。

　　可是，由于相关法令准则的碎片化，不能构成有用的办理系统，流域全体性维护缺少等问题一直无法从根本上得到处理。

　　吕忠梅的研讨团队在对现行法令开端整理后发现：长江流域涉水办理的法令有30多部，办理权在中心分属15个部委、76项功用，在当地分属19个省(市、区)、百余项功用。

　　吕忠梅指出，这种“分而治之”的格式导致无法完成流域一致规划，反而是“规划打架”现象很多存在。水资源使用和水污染防治分裂，利益抵触缺少和谐机制。项目批阅各自为营，水工程办理与流量一致调度好不容易。尽管中心着重要构成“纵向究竟、横向到边”的压力传导，但实践中传导机制失灵；“一岗双责、党政同责”没有办法落地，“遵法本钱高、违法本钱低”的问题也没有有用处理。

　　正因如此，习近平总书记于2016年和二零一八年两次掌管举行促进长江经济带开展座谈会，特别着重长江经济带建造有必要坚持生态修正优先的绿色开展理念，“共抓大维护，不搞大开发”。在这样的布景下，为长江立法的呼吁一直备受各方重视，越发高涨。

　　涣散立法形式存坏处

　　长江维护需专门立法

　　知易行难，给长江立法这件事相同如此。

　　吕忠梅和课题组的部分成员从1996年开端研讨长江流域维护问题，最深切的感触是，对长江流域的研讨越深化、知道越深入，越能了解问题的杂乱。

　　“咱们都说，长江维护法是涉水法令，咱们现已有了水法、水污染防治法等一系列法令，这些还不行用吗？我要问的是，长江立法触及的是哪个层次或许哪些方面的‘水’?或许说，这儿的‘涉水’内在是什么？其间的问题远比幻想的杂乱。”吕忠梅说。

　　从“水”的视点看，就有水生态、水岸、水路、水系、水质、水源，还有通常讲的生活水、出产水、生态水；从流域视点看，触及到上下游、左右岸；从经济和社会开展的视点讲，触及到区域、职业、部分……为了可以简明地表达长江流域多种利益交织、法令联系杂乱的景象，吕忠梅专门给记者画了一张图。

　　长江流域是一个杂乱的巨大系统，立法的首要使命就是理顺这个巨大系统中的各种联系并进行理性的准则化组织，这绝不是一件简略的工作。

　　吕忠梅指出，对如此杂乱的社会联系进行整理，有必要从法令上处理三个首要问题：即“生态优先、绿色开展”没有法治的抓手；长江流域的功用、利益、权力的多元抵触缺少法令和谐和平衡的机制；传统的流域办理的系统机制无法习惯长江经济带建造的需求。

　　“这既是要为长江专门立法的理由，也是立法有必要处理的问题。”吕忠梅说。

　　吕忠梅以为，发生上述问题的原因首要在于现行的涣散立法形式。在这种形式下，环境与资源立法别离、部分主导立法、流域层面立法零星。并且，在我国的立法系统中，没有流域立法这个层级。到现在为止，我国仅拟定过3部归于流域层面的行政法规：《淮河流域水污染防治法令》《太湖流域办理法令》《长江河道采砂办理法令》，还没有流域层面的法令。

　　“涣散立法形式导致长江流域生态系统的构成要素和全体功用被不同的法令、彼此抵触的准则规制。法令授权各部分实行，但部分间只分工不协作，既不能充分发挥各部分的效果，又不能构成全体效益，反而因权力竞赛构成对全体利益、长远利益的危害。”吕忠梅说。

　　为了更形象地阐明涣散立法形式所导致的坏处，吕忠梅举了一个比方：各部分都在维护水资源，水产局说维护水资源是为了维护鱼产值的最大化；农业部分说维护水资源是为了灌溉更多的农田；水利部分说维护水资源是为了更好地防洪、发电。

　　在吕忠梅看来，这些部分在各自的职责范围内实行功用，不能说错了，但客观上构成的是各种“维护”之间的抵触乃至对立，由于没有和谐与协同，结果是“以环境维护对立环境维护”。

　　在这样的情况下，有必要从头挑选长江维护立法形式，必定要清醒地看到：以遵循绿色开展理念、完成可持续开展的长江维护立法，绝不是对环境维护法的简略仿制，也不只仅只包含生态维护、污染防治的内容，必定是在充分知道长江流域经济和社会开展的规则根底上的逻辑打开。这种立法形式是新式的范畴性立法，有必要打破部分立法形式，出现归纳运用公法和私法手法、寓实体法和程序法标准于一体的明显个性。

　　“长江维护立法具有不同于传统立法的明显特性。它是中观层次的立法，是我国现行立法系统中不曾有的一个‘新成员’,具有跨界性、交织性和归纳性。”吕忠梅说。

　　不能照搬环境维护法

　　创建流域立法新法理

　　2003年，吕忠梅第一次中选全国人大代表。那年，她和时任长江水利委员会主任蔡其华等30名代表一起提出拟定长江法的方案。

　　15年之后，长江立法总算驶上了快车道。今日，怎么保证长江维护法“这辆车”可以跑得又快又稳，成为摆在立法研讨者面前的必答题。吕忠梅的答案是：有必要为长江立“良法”。

　　怎么才干为长江立良法，是吕忠梅一直在考虑的问题。

　　“为长江立良法，首要要处理的是流域法的根底理论问题，答复流域法和传统法之间的联系，最首要的是完成立法证明从事理到法理的改变。”吕忠梅说。

　　吕忠梅在提出对长江立法的主张时，很多人都会问她一个问题：“你要给我国的七大流域都立法吗？”

　　“不是。”吕忠梅说，她不只要给出答案，还要对这一答案的理由、理论根底、影响流域立法的要素等问题作出阐明。在吕忠梅看来，只要从法理上说清楚一些基本问题，才干更好地推进社会一致的构成。

　　吕忠梅以为，长江维护立法不是现有环境维护法和资源立法准则的“搬迁”，而是要创建流域立法的新法理，构建新的准则。

　　吕忠梅指出，要创建流域立法的新法理，有必要处理几个核心问题：流域的法令特点。现在，流域作为一个天然单元、经济开展单元，是明晰的，但流域作为一个法令单元，还有许多疑问。比方，流域的法令特点是什么？流域办理和区域办理之间的联系怎么处理。流域圈和行政圈交融，社会办理和经济办理、生态安全的监管一体，怎么构成完好的系统？流域办理事权怎么区分以及怎么在流域内树立多元共治的机制？

　　吕忠梅指出，涣散立法形式是以“复原主义思想或许复原论”为方法论的，这种理论尽管不能处理长江维护立法的法理根底问题，可是也有必定的合理性。因而，应当以逾越复原论与全体论的理论勇气，构建长江维护立法新法理。以全体论来清晰长江流域立法的价值取向和立法准则、逻辑结构，以复原论来规划具系统度。

　　在这种新思想下，吕忠梅以为，构建长江流域办理系统，要清晰中心与当地的权力鸿沟；树立“整合式法律”的办理系统；完成多元主体权力(力)互动；立异流域办理机构的职权装备。树立长江流域办理准则要根据需求进行类型化，分类规划相应准则、构成准则系统。要树立归纳决议计划机制、法律和谐协同机制、大众参加机制、市场机制、监督机制、职责追查机制和胶葛处理机制，为长江流域办理供给必要保证。 (责任编辑：admin)